Cinq dossiers qui vont changer l'Europe

Pendant que le débat sur le traité constitutionnel européen fait rage, la vie de l'Union européenne continue. Et des décisions importantes sont en train d'être prises. Elles sont aussi déterminantes pour son avenir que le traité, qui n'entrerait en vigueur qu'en 2009, s'il est approuvé. Pourtant, à de rares exceptions près, comme récemment à propos de la directive dite Bolkestein, on s'intéresse peu, en France, aux politiques menées à Bruxelles. On n'en débat que quand il est trop tard. D'où le sentiment répandu, et assez largement justifié actuellement, de ne pas peser sur l'évolution de la construction européenne.

Le sommet qui se tiendra les 22 et 23 mars prochains devrait aborder, et peut-être trancher, une quantité impressionnante de dossiers économiques et sociaux lourds. Le Luxembourg assure actuellement la présidence de l'Union et Jean-Claude Juncker, son Premier ministre, veut y faire adopter une réforme très attendue du pacte de stabilité. Ce dossier pourrait faire l'objet d'un donnant, donnant avec la négociation du budget européen pour la période 2007-2013, objet d'une bagarre très dure.

Parallèlement, ce sommet doit aussi procéder à la réévaluation de la "stratégie de Lisbonne", censée faire de "l'Union l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010". Malgré la logorrhée qui entoure cette "stratégie", il y a de réels enjeux, notamment en matière de politique sociale de l'Union. Il va falloir également que la Commission et les chefs d'Etat décident de l'avenir de la fameuse directive Bolkestein et, plus généralement, se fassent une religion à l'égard des services publics.

Enfin, au moment où le protocole de Kyoto entre en vigueur, le débat s'ouvre sur les politiques à mener après 2012 contre le changement climatique. Tandis que le projet Reach oppose l'industrie chimique aux environnementalistes et aux spécialistes de santé publique. Tour d'horizon de ces dossiers sensibles qui peuvent changer l'Union européenne.

Au-delà des discours, ce qui apporte la preuve de l'existence d'une collectivité, c'est son budget: c'est quand il faut mettre la main au porte-monnaie que l'on se rend compte vraiment de la solidarité qui existe (ou non) entre ses membres. Mesuré à cette aune, l'Union européenne reste encore bien fragile près de cinquante ans après sa naissance: son budget ne pèse actuellement que 1,1% de son RNB, le revenu national brut (*) . Rien à voir avec les 20% que pèsent les dépenses publiques fédérales dans le produit intérieur brut (PIB) des Etats-Unis. Pourtant, même ce petit 1% fait aujourd'hui l'objet d'une bataille politique très dure, car les pays les plus riches de l'Union trouvent que ce budget est encore trop important. Cette bataille devrait être tranchée d'ici à l'été.

Les traités imposent que le budget de l'Union soit toujours équilibré: il ne peut donc pas jouer un rôle de stabilisation macroéconomique comme le fait le budget fédéral américain. Cette contrainte est malheureusement maintenue dans le projet de traité constitutionnel. Le budget européen est adopté chaque année comme celui des Etats membres, mais il doit s'inscrire dans un cadre pluriannuel contraignant. Ainsi, nous vivons à l'heure actuelle sous le régime de l'Agenda 2000, qui définit ce cadre pour la période 2000-2006: il prévoit un maximum de 1,27% du RNB pour le budget européen, un niveau qui n'a cependant jamais été atteint.

Les négociations sont aujourd'hui engagées pour la période 2007-2013. Six Etats membres - trois gouvernements de gauche (l'Allemagne, la Suède et le Royaume-Uni) et trois de droite (la France, l'Autriche et les Pays- Bas) - qui sont contributeurs nets, c'est-à-dire qu'ils versent plus au budget européen qu'ils n'en reçoivent, ont exigé que le budget de l'Union soit réduit et ne pèse plus que 1% seulement du RNB européen sur 2007-2013, par un courrier commun, adressé en décembre 2003 à la Commission. Et cela malgré l'élargissement, qui a fait entrer dans l'Union dix nouveaux membres beaucoup plus pauvres que les anciens, auxquels s'ajouteront, dès 2007, la Roumanie et la Bulgarie.

Romano Prodi, à l'époque président de la Commission, avait vigoureusement dénoncé cette revendication absurde, mais les contre-propositions que la Commission a diffusées en février 2004 manquent, elles aussi, sérieusement d'ambition: elles ne prévoient qu'un budget de 1,14% du RNB européen entre 2007 et 2013… Un niveau qui était déjà dépassé… à la fin des années 80, du temps où Jacques Delors dirigeait la Commission! On resterait donc toujours significativement en dessous du 1,27% sur lequel les Etats s'étaient pourtant déjà entendus en théorie pour 2000-2006.

Si on suit les propositions de la Commission, les dépenses européennes en faveur de la recherche et de l'innovation, décrétées priorité absolue, passeront ainsi de 0,1% du RNB européen en 2006 à 0,2% en 2013. A ce train-là, l'Europe va sûrement rattraper les Etats-Unis à marche forcée… Les politiques de cohésion qui permettent d'aider les régions les plus défavorisées pesaient déjà 0,39% du RNB européen dans l'Union à douze de 1993. Elles n'en pèseront que 0,41% dans l'Europe des 27 en 2013. Alors que, dans le même temps, le rapport entre les revenus des 10% les plus riches et des 10% les plus pauvres au sein de l'Union aura doublé, passant de 4 à 8…

Cette pingrerie n'est pas seulement moralement condamnable, elle est aussi économiquement stupide. Elle risque de faire échouer l'élargissement de l'Europe dont profitent pourtant largement les pays riches: l'excédent courant de l'Allemagne a été supérieur à 4% de son PIB l'an dernier, du fait notamment de ses exportations vers les pays d'Europe centrale et orientale (Peco).

Dans les années 80, l'élargissement à l'Espagne, au Portugal et à la Grèce a finalement été un succès malgré les craintes initiales de délocalisation et de dumping social. Mais cette réussite est pour une bonne part la conséquence des transferts importants consentis par les Etats membres vers ces pays: les fonds structurels européens avaient doublé en volume entre 1987 et 1993. Comment éviter un dumping social et fiscal accru si les pays riches se refusent à aider les pays d'Europe centrale et orientale? Comment alors leur reprocher de faire feu de tout bois pour attirer entreprises et capitaux?

Il est malheureusement à craindre qu'il soit très tard pour redresser la barre sur ce dossier mal engagé. D'autant que côté recettes, se greffe l'épineux problème du "rabais britannique", négocié par Margaret Thatcher dans les années 80: elle avait alors obtenu un traitement de faveur, lié au fait que le Royaume-Uni recevait très peu du budget européen en matière agricole. La Commission souhaite éliminer ce privilège à l'occasion de la négociation du budget 2007-2013, mais cela impliquera forcément des concessions vis-à-vis des Britanniques, qui sont parmi les plus intransigeants concernant la baisse du budget de l'Union. Les débats européens sont décidément plus compliqués que le simple affrontement du oui ou du non au projet de traité constitutionnel…

L'Europe connaît depuis de longues années une croissance faible. Très inférieure à la croissance mondiale ou encore à celle des Etats-Unis. Malgré ce qu'affirment nombre d'experts, la responsabilité principale de cette situation n'est pas à rechercher du côté de l'absence de réformes structurelles ou de la rigidité excessive du marché du travail. C'est surtout une mauvaise combinaison des politiques budgétaires et monétaires qui est en cause, ce que les économistes appellent un "policy mix" inadapté.

Au début des années 90, les taux d'intérêt excessifs imposés par la Bundesbank, la Banque centrale allemande, avaient plombé l'économie européenne. Depuis que la Banque centrale européenne (BCE) a pris le relais en 1997, le même reproche ne peut guère lui être adressé. Bien que son discours soit resté celui de l'orthodoxie monétariste, sa pratique a permis une décrue sensible des taux d'intérêt au sein de la zone euro. Elle tolère actuellement une croissance de la masse monétaire, c'est-à-dire de l'endettement des différents acteurs économiques, très supérieure aux limites théoriques qu'elle s'est fixées. On pourrait certes rêver qu'elle abaisse encore ses taux, mais elle se trouve confrontée à une réelle difficulté: l'hétérogénéité de la zone euro. Compte tenu des différences d'inflation, les taux d'intérêt réels sont d'ores et déjà négatifs dans certains pays comme l'Espagne ou l'Irlande.

Le problème principal se situe désormais du côté des politiques budgétaires, du fait des règles imposées par le pacte de stabilité et de croissance, adopté en 1997. Ces règles rigides (pas plus de 3% de déficit public) imposent en effet aux Etats de restreindre leurs déficits publics au moment même où la conjoncture plonge et où les dépenses publiques devraient jouer le rôle de "stabilisateur automatique". De plus, le pacte de stabilité est plus aisé à respecter par les pays qui ont une inflation élevée que par ceux qui sont vertueux sur ce plan, dans la mesure où la charge d'intérêt sur la dette publique pèse plus sur les seconds. Un comble, compte tenu de l'importance des objectifs de stabilité des prix affichés par l'Union. C'est ce qui avait amené Romano Prodi, à l'époque président de la Commission européenne, à qualifier ce pacte de "stupide", à l'automne 2002.

Le pacte a définitivement explosé en novembre 2003, lorsque les ministres des Finances de l'Union ont refusé de suivre les recommandations de la Commission et de poursuivre les procédures en déficit excessif engagées par celle-ci contre la France et l'Allemagne. Fait remarquable: cela n'a fait ni chaud ni froid aux fameux marchés financiers. Au contraire, l'euro a continué à s'apprécier face au dollar…

Il faut donc "quelque chose" au niveau européen. Dans l'idéal, il conviendrait de renoncer à cette logique de règles toujours "stupides", même si elles peuvent être moins bêtement définies qu'aujourd'hui. Et mettre en place un "gouvernement économique européen" qui définirait de façon discrétionnaire la bonne politique budgétaire pour l'ensemble de la zone. Un peu comme le fait le gouvernement fédéral aux Etats-Unis. De nombreux hommes politiques français se font régulièrement les chantres de cette idée. Mais ils sont bien incapables d'expliquer comment cela pourrait fonctionner. En l'absence de budget fédéral significatif, comme aux Etats-Unis, cela implique en effet de priver les parlements nationaux du pouvoir budgétaire dont ils disposent actuellement pour le confier à un "machin" européen. Inadmissible pour l'instant. Résultat: personne ne veut vraiment actuellement d'un gouvernement économique européen. Et nous sommes donc condamnés à rester dans une logique de règles.

A l'automne dernier, la Commission a présenté six propositions pour réformer le pacte: elle propose de donner davantage d'importance au niveau de la dette publique par rapport au seul critère de déficit, de mieux tenir compte du cycle économique et d'atténuer l'automaticité des sanctions.

Les propositions de la Commission constituent probablement le maximum de ce qu'il est possible d'envisager aujourd'hui pour réorienter le pacte dans le sens d'une appréciation politique de la situation économique des différents pays, tout en préservant les apparences vis-à-vis du traité. D'autant qu'on se heurte sur ce terrain à un des problèmes chroniques majeurs de la construction européenne (encore aggravé par l'élargissement): les intérêts divergent entre les grands et les petits pays. Le pacte de stabilité actuel est en effet beaucoup plus aisé à respecter par les petits pays que par les grands. Les petits peuvent en particulier jouer très facilement sur le dumping fiscal pour attirer les capitaux et ainsi gonfler leurs rentrées fiscales.

Dans la révision du pacte, la France et l'Italie souhaitent aller au-delà des propositions de la Commission et sortir du calcul des déficits excessifs un certain nombre de dépenses publiques: la recherche et la défense notamment. La Commission et Jean-Claude Juncker hésitent beaucoup à entrer dans cette logique: ce serait en effet ouvrir une boîte de Pandore, car à peu près toutes les dépenses publiques peuvent - légitimement - revendiquer le statut de dépenses d'investissement… Bref, si au prochain Sommet européen, une réforme peu éloignée des propositions de la Commission était adoptée, l'Union aurait fait un pas significatif vers une politique économique moins "stupide".

En 2000 à Lisbonne, en pleine bulle spéculative de la high-tech, les chefs d'Etat et de gouvernement avaient claironné qu'ils allaient faire de l'Union "l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010". Faisant l'impasse sur des politiques macroéconomiques plus favorables à la croissance, ils prétendaient atteindre cet objectif en associant flexibilisation accrue du marché du travail, augmentation de la concurrence sur les marchés des biens et des services, et mesures en faveur de l'innovation et de la recherche.

Cette politique se déclinait en 120 objectifs et autant d'indicateurs que la Commission suivait chaque année. Cinq ans plus tard, l'échec est patent. D'où la volonté de José Manuel Barroso de lui redonner un coup de jeune à l'occasion du prochain Sommet de Bruxelles. Il propose de la simplifier, sur la base des propositions émises par Wim Kok, l'ancien Premier ministre socialiste néerlandais, dans un rapport remis à l'automne dernier.

En matière d'emploi, les projets de la Commission s'inscrivent cependant dans la continuité de la logique déjà très libérale de Lisbonne. Il s'agit toujours d'"accroître la flexibilité des marchés du travail en levant les obstacles à la mobilité du travail". Et s'il y a encore tellement de chômage, c'est bien sûr parce que "le renforcement de l'attrait financier du travail bénéficie d'une attention accrue au niveau politique, mais la suppression effective des trappes à chômage se révèle difficile". De plus, la dimension "lutte contre l'exclusion" devrait disparaître quasiment des objectifs suivis par la Commission. Ces projets ont amené la Confédération européenne des syndicats (CES) à se déclarer "très inquiète", car "les objectifs de l'Union européenne en matière de politique sociale et d'environnement semblent être relégués au second rang".

Les politiques de l'emploi ne sont cependant pas directement du ressort de l'Union: elles restent du domaine des Etats membres. La Commission ne fait que réaliser des comparaisons et faciliter la circulation de ce qu'elle considère comme des "bonnes pratiques", à travers ce qu'on appelle en jargon bruxellois la Méthode ouverte de coordination (MOC). La Commission n'avait pas pu, par exemple, s'opposer aux 35 heures en France. Le discours de la Commission et les indicateurs qu'elle met en place n'en ont pas moins une influence réelle sur les politiques nationales.

Au-delà, la Commission exerce également des responsabilités plus directes en matière d'emploi et de relations sociales. Elle édicte en particulier les normes minimales applicables en Europe. A l'automne dernier, elle a ainsi proposé une nouvelle directive en matière de temps de travail: elle veut augmenter de 48 heures à 65 heures le plafond des horaires hebdomadaires; elle autoriserait les entreprises à annualiser le temps de travail sans avoir besoin pour cela de conclure d'accords collectifs, et définit de manière très restrictive le "travail de garde". Bref, "déclarer, comme le fait la Commission, que sa proposition augmentera le niveau de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs et assurera une meilleure compatibilité entre la vie professionnelle et la vie familiale, est une insulte à tous les citoyens et à tous les travailleurs", conclut la CES. Par ailleurs, la directive qui organise les comités d'entreprise européens, dont les pouvoirs sont très faibles pour l'instant, aurait dû être révisée depuis déjà quatre ans. Elle ne l'a toujours pas été. La CES insiste pour que cette révision s'engage enfin.

Il n'y a pas que sur le volet emploi que la "stratégie de Lisbonne" a été un échec massif. C'est le cas aussi sur le volet innovation: l'écart s'est encore creusé vis-à-vis des Etats-Unis. On peut compter sur José Manuel Barroso et les chefs d'Etat et de gouvernement pour entonner de nouveau le grand air de la "société de la connaissance" lors du Sommet de Bruxelles, mais on peut douter que des mesures efficaces soient décidées. Du côté des Etats membres, l'alpha et l'oméga des politiques restent partout (sauf au Royaume-uni) la baisse des dépenses publiques. Ce qui rend très difficile la mobilisation de moyens supplémentaires pour l'enseignement et la recherche.

Au niveau européen lui-même, les budgets consacrés à la recherche, aux infrastructures et à l'éducation devraient certes augmenter: ils devraient passer, selon la proposition de la Commission, de 9 milliards d'euros en 2006 à 26 milliards en 2013. Mais cela ne représentera à terme que 0,2% du PIB européen. L'Etat fédéral américain a dépensé 53 milliards de dollars pour la seule recherche et développement en 2003… Le "syndicat des radins" interdit, là aussi, toute politique ambitieuse à l'échelon européen.

Jusqu'à maintenant, la dynamique de la construction européenne a été portée par l'unification progressive de son marché intérieur, d'abord "commun", puis "unique". Il y a longtemps déjà que les biens circulent sans obstacle majeur. Les flux financiers ont ensuite été libéralisés. Et l'organisation des services dits de réseau (électricité, poste, téléphone, train…) a été progressivement harmonisée à l'échelle européenne. Mais l'essentiel des services restent fournis aux citoyens de l'Union par des entreprises ou des organisations de leur Etat, dans un cadre juridique qui demeure lui aussi très marqué par l'histoire de chaque pays.

Cet état de fait n'est en soi guère surprenant: une des caractéristiques des services est justement de devoir être produits à proximité du client final, et donc de se prêter difficilement à l'exportation. Cette situation était cependant insupportable pour l'ex-commissaire néerlandais Frits Bolkestein, qui représentait l'aile libérale pure et dure au sein de la Commission précédente. Au moment de quitter son poste, il a donc "balancé la sauce", rassemblant dans un ultime texte ses rêves les plus fous. Et les autres commissaires, eux aussi sur le départ, n'ont pas voulu le priver de ce plaisir.

L'unification du marché a toujours reposé, jusqu'ici, sur une harmonisation progressive, impulsée par la Commission, des conditions d'exercice et d'organisation des différentes activités. La directive Bolkestein y substitue un principe nouveau dit "du pays d'origine": un offreur de services agréé par un Etat membre devait avoir le droit d'exercer partout sans restrictions majeures. Cela ne signifie certes pas que des ouvriers lettons peuvent sans aucun obstacle construire des maisons en France aux salaires lettons, mais cela prive quand même largement les Etats d'un droit de regard sur les qualités de tel ou tel prestataire, y compris dans des domaines sensibles comme la santé. Et ce à un moment où, du fait de l'élargissement, la diversité de l'Union a fortement augmenté. En agissant ainsi, Frits Bolkestein entendait, très consciemment, inciter à un dumping juridique et fiscal accru.

Ce projet s'est tout de suite heurté à de fortes résistances. Elles n'étaient pas toutes marquées du sceau de l'altermondialisme: notaires, pharmaciens ou encore avocats n'ont jamais été de chauds partisans du libéralisme économique pour ce qui concerne leur propre activité. Le projet Bolkestein menace bien sûr également les "services publics à la française", des services rendus directement par l'Etat employeur-producteur: des entreprises privées qui vendent ailleurs le même type de service pourraient en effet le faire en France sans restriction.

Mais le projet de directive met aussi en cause une forme d'organisation des services publics qui a davantage les faveurs de la Commission et des libéraux, à savoir ce qu'on appelle les partenariats public-privé. Et cela en particulier dans le domaine de la protection sociale. Ce secteur est à peu près partout organisé hors marché sur la base de financements publics, mais les services sont en grande partie rendus par des acteurs privés. Ce qui nécessite un agrément par l'autorité délégataire, une entente sur le prix des prestations, etc. Autant de procédures qui devraient désormais, selon la directive Bolkestein, être agréées par Bruxelles pour éviter les distorsions de concurrence. On imagine le résultat: pour lutter contre la bureaucratie, on a inventé mieux…

De plus, cette directive va à contre-courant de la tendance à la reconnaissance - lente certes, mais indéniable - de la légitimité de la notion de service public et de la nécessité de rééquilibrer la construction européenne en lui donnant davantage de poids. Une dynamique marquée notamment par plusieurs arrêts de la Cour de justice européenne (affaire Almelo en 1994 et Altmark en 2003), qui ont reconnu la légitimité juridique d'entraves à la concurrence au nom de missions de service public. Ce qui avait amené la Commission à chercher à clarifier la situation dans un livre vert sur les services publics, publié en 2003. Une démarche qui devrait déboucher, à terme, sur une "directive-cadre". Celle-ci est en tout cas formellement prévue par le projet de traité constitutionnel.

En attendant, la Commission doit clarifier, dans les prochains mois, ses positions sur la question centrale des aides d'Etat. Dans cette perspective, elle avait préparé, début 2004, un ensemble de propositions dites "paquet Monti", du nom de l'ancien commissaire à la concurrence, Mario Monti. Elles clarifiaient notablement la situation des services publics en exonérant du devoir de notifier comme "aide d'Etat" auprès de la Commission la plupart des subventions versées dans le cadre des services publics locaux, des services publics de santé et du logement social. Le mois dernier, le Parlement européen a adopté, par 478 voix contre 155, un rapport sur ces propositions. Ce texte a suscité des réactions très négatives de la part des opérateurs de services publics, car il est en retrait sur plusieurs points essentiels par rapport au "paquet Monti". Le Parlement demande en particulier qu'on soumette à un appel d'offre les activités déléguées dans le cadre d'un service public. Ce qui rend très difficile et fragile l'organisation de tels services en régie, c'est-à-dire par l'autorité publique elle-même. De plus, bien que la Commission ait annoncé son intention de revoir la directive Bolkestein, l'affaire n'est pas encore réglée: la tentation existe de chercher à passer en force après le référendum français.

L'Europe ne se fera pas par le transfert vers l'Union de compétences déjà couvertes par les Etats membres. Les dispositifs sont trop ancrés dans des histoires nationales particulières pour pouvoir être unifiés aisément. C'est surtout dans la réponse à de nouveaux problèmes que peuvent se construire progressivement des politiques et des projets communs. Le changement climatique, défi majeur du XXIe siècle, pourrait en être un support privilégié. L'Union européenne a joué un rôle important dans l'entrée en vigueur le mois dernier du protocole de Kyoto, malgré l'opposition américaine. Mais elle doit maintenant respecter ses propres engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre - ce qui n'a rien d'évident pour l'instant - et préparer la suite.

Le protocole de Kyoto ne porte en effet que jusqu'en 2012. Les acteurs économiques ont absolument besoin d'une visibilité sur le cadre de leur action au-delà de cette date: la plupart des projets d'investissements, des nouveaux produits qui seront lancés au cours des prochaines années ne verront le jour qu'à ce moment-là. Or, la nouvelle Commission semble très en retrait sur la précédente en matière environnementale. Elle vient de publier une communication très décevante sur l'après-2012 en vue du Sommet européen de ce mois-ci: elle ne propose aucun dispositif nouveau et aucun objectif chiffré. Alors qu'il y aurait urgence tant à l'échelle internationale que sur le plan intérieur.

Il faudrait en particulier que la Commission s'attaque enfin à la question des émissions provoquées par les transports, en obligeant les constructeurs automobiles à accélérer le pas sur les réductions d'émission. Il faudrait aussi qu'elle se décide à taxer le kérosène pour les transports aériens, toujours exemptés de toute fiscalité indirecte.

Parallèlement, la nouvelle Commission a donné un autre signe de son faible intérêt pour les questions environnementales: elle s'apprête, semble-t-il, à céder à nouveau devant les industriels de la chimie à propos de la directive Reach (1), qui prévoit une vérification de l'innocuité des produits chimiques utilisés quotidiennement, dont la plupart n'ont jamais été testés. Cette directive avait déjà été fortement revue à la baisse par la précédente Commission, sous la pression des industriels, relayés par les gouvernements, et notamment par Jacques Chirac.

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 Notes

(1) Voir "La chimie déclare la guerre à la Commission", Alternatives Economiques n° 227, juillet 2004.

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